先從英國內閣制講起。

英國的內閣制是基於歷史經驗,逐步發展出來的,是經由不斷演化、改變、揉合而成。一開始內閣制的產生,是為了『與王權抵抗』,繼而樹立國民主權、富含權力制衡,及堅定的走向民意政治、責任政治等民主精神之特質。也因此,英國王室漸漸地將手中的權利釋放出來、乃至於今日『無享實權』的虛位元首,英國的內閣制是架構在這樣的歷史因素之下所產生的政治制度。

英國的最高行政首長,應該就是閣揆,也就是所謂的首相。他是由英國兩大黨進行選舉,由多數黨的黨魁出任首相、並由國會中多數黨的議員出任閣員;大致上是如此,實際上的運作情形不在此贅述。而形式上而言,頒行全國的命令、法律都還是必須經由英王『親自頒布』,但是實際上這些命令、法律都必須經過內閣首相、閣員的『副署』才會生效。副署者必須負責,相對的,權力就由此產生。英王的地位是「統而不治」(reign but no Govern),不必負責,故而也不享權力。副署制的精神,就在權責相符;此外,副署者當然只對自己認可的人事物副署,因此也並非向英王負責,而是向自己、向人民負責。

簡單地講:『英國國王是好看的、真正的施政權力在閣揆、閣員手上;閣揆與閣員要負責、但也因此產生治理的權力。』而這就是『內閣制』的大略施政方向。

而英國的最高主權在國會,國會乃萬能。所謂『英國國會除了不能變男為女,或變女為男之外,無所不能』在此原理之下,國會甚至不能限制自己。國會主權表現的重大意義在於:

第一:在形式上,它體現了民主政治最根本的原則:「國民主權」。民主政治之異於其他所有政制,就在於它是以人民意志為最終判準;但是人民意志的「實體」(reality)難以真正掌握,不得不指派由代議士組成的國會,就是國民全體意志之所在。而這一點,和台灣的『立法院』之所以存在,是相同的道理。

第二:結合了代議制,在實際運作上,內閣(行政;統治權)必須向國會(立法;人民意志)負責,這又體現了民主之責任政治。最終歸納起來,都不外是民意政治的突顯。在台灣,這一點則表現在行政院長(閣揆)必須向立法院進行質詢、立法院得對行政院長提出不信任案(憲法增修條文第三條第二項第三款)等機制上。

然而,現在問題來了。

英國有一個擺好看但是地位中立的國王,台灣卻有一個『由人民直選、歷經政黨惡鬥廝殺、贏者全拿』的總統;也就因為這一點,使得兩國之間的制度有截然不同的呈現與運作。

和常聽見的『總統制』相比,內閣制有一點非常大的不同:一般來說總統制採三權分立(台灣採的五權分立是大怪獸,暫且不談),其中行政、立法各自獨立,分別享有民意基礎,互相制衡,所謂『分權』、『制衡』。

但在英國內閣制之下,其行政卻與立法一體;也就是『內閣成員均來自國會議員』,內閣與國會水乳交融,故而不是分立,而是混合式的政府。透過政黨政治,內閣經常可以控制國會,在「國會主權」原則下,反而時常成為「內閣主權」,閣揆高度專權也常宛如過去的君主。雖然如此,國會與內閣之間,依舊可以有互相制衡之處,內閣可以解散國會,而國會則可以提出不信任投票,如通過不信任投票,就成倒閣。也因此,假如首相與閣員們的施政令民眾不滿意,那麼民眾不滿的浪潮將促使英國國會對首相及內閣提出『不信任投票』;相對的,假如國會太過蠻橫,內閣也可以順從民意進而『解散國會』。也就是說不管是由哪一方先動用『不信任投票』或者是『解散國會』的權力,都會由英國人民來決定最後的結果。這兩個權利的行使是『相對的、制衡的』,也因此讓人民的力量可以有直接監督政府的機會。

換句話說:『直到最後,英國的內閣制度還是取決於多數民意的歸向。』

至於台灣呢?我們目前的制度既不是總統制,也不是內閣制,至於要怎麼解釋,隨各家學者高興(也因為如此,我們這些國考考生被各家學者玩死了)。這種七拼八湊的制度,當然是問題百出。

台灣有個民選總統,但是民選總統卻又可以挑個人來當他的『行政院長』。行政院長的任命不需經過立法院的同意,但卻又必須向立法院進行施政報告、面對立法院的質詢。在立法院的各政黨假如今天看行政院長或行政團隊的某個人不爽了,就可以放話『我要倒閣』;當立法院想要提出不信任的倒閣案,我們的總統也可以不甘示弱:『你們倒看看!你們敢倒我就解散你們!』

總統任命行政院長、立法院可以不信任行政院長而倒閣、行政院長無法控制自己是否要解散國會(只有被動式認命或堅持等兩種可能性)、行政院長必須貫徹總統意志、總統作主但是其職位永遠不受不信任案的影響...

所以,全世界最倒楣的官出現了,鐺鐺鐺鐺~~~『台灣的行政院長』。

他是被總統提名的,能不聽總統的話嗎?但是憲法規定他必須向立法院進行施政報告並備質詢,他能不去或裝死嗎?要是聽總統的話惹得民怨四起、國會戰火蔓延,立委紛紛要叫他下臺負責,他能不下台嗎?更衰的還在後頭,出餿主意的總統可以視情況,把行政院長當作籌碼,再來決定要不要犧牲他以換取國會的支持,或者是以『力挺行政院長』為理由動用『解散國會權』蠻幹到底。

說到底:『總統高高在上,立法院罵不到他;閣揆裡外不是人,還得天天鞠躬哈腰拜託立委讓法案過關。』

他真的是全天下最沒尊嚴的官。

說到這裡,看出我們憲法增修條文第三條第二項第三款的關鍵在哪裡了嗎?

是的,就是那『位高權重責任輕,講話無須過腦筋,反正都是閣揆死,放話數錢手抽筋』的『民選總統』編制了。也因為這樣『權責不相符』的制度設計,我們變成了『既不內閣、也不總統』的……『OOXX制』。(OOXX請自行帶入喜歡的用字)。

這種制度,不管哪一個黨的人勝選、哪個人來當總統,都是相同的結果,所以請先確認一點:這篇文章不是在反扁。(請扁迷不要激動、請反扁迷不要興奮)

英國國王在內閣制度下雖然未享實權,但這並不表他不具任何影響力;一方面他仍具傳統王室的光榮尊貴地位,一方面依照憲法慣例,他並非全無權限。更由於他地位崇高,並具超然中立立場(未直接涉入任何實際之政治權力運作),使英王得以發揮一種調和鼎鼐的功能。英國內閣制雖已頗具彈性,但依然需要某一協調嚴重政治衝突的角色。

在我國憲法中,負責要調和各院間衝突的人,是『總統』;總統象徵著多數的民意,應該是最具代表性的人吧?但是請別忘記,台灣總統是經由『強力廝殺、無情火拼』之後產生的擂台盟主,沒有任何失敗者會向當初拚命砍劈自己、最後連冠軍腰帶都搶走的勝利者低頭的,起碼短時間內不可能。而當國會中的多數黨與總統分屬不同陣營時,就會產生像現在『國會、總統各自自恃為民意的象徵、相持不下』的狀況。代表多數民意的『總統』與『國會』分屬對立的兩個政黨?或許在美國、法國也可能出現這樣的情形,但是他們的政治風度與民主修養,也相對地高出台灣人許多。

行政院固然都是總統提名的人馬,但是所有的法案一到了立法院,將會遭到多數在野黨各式各樣的杯葛、擱置、刁難,這在台灣目前的政治生態下是十分理所當然的:『在野黨毋須為執政黨的各項提案、建設背書』,因為這是最基本的『政黨競爭』。政黨間都還沒有學到『以國家、人民為最重要前提』的教訓。

碰到這樣的政治環境,憲法中還將負責調停行政院和立法院之間問題的職權丟給『總統』阿扁?我想,在這樣的政府架構之下,調停成功的機率大概比彗星撞地球還低上那麼一點點吧…

所以,要從『中華民國憲法增修條文第三條第二項第三款』來與英國內閣制作比較,那麼問題就在『台灣閣揆的尷尬處境、權責不相符』以及『民選總統vs.民選國會』這兩點上。

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